一家企業(yè)超標(biāo)排放大氣污染物，按照《大氣污染防治法》第九十九條規(guī)定，除了責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，還可以并處10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下罰款。那么問(wèn)題來(lái)了，罰10萬(wàn)元、50萬(wàn)元，還是100萬(wàn)元？誰(shuí)說(shuō)了算？法律賦予的自由裁量權(quán)交到執(zhí)法者手中，如何確保公正？

　　5月30日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境行政處罰裁量權(quán)的行使，懲治違法要“合法合理，過(guò)罰相當(dāng)，公開(kāi)公平公正”。
自由裁量不是隨意處罰，罰多少按照標(biāo)準(zhǔn)來(lái)
“面對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，企業(yè)說(shuō)兩句好話(huà)，甚至塞幾包煙、送幾瓶酒，處罰就會(huì)輕一點(diǎn)。如果頂幾句嘴，惹怒了執(zhí)法人員，處罰就會(huì)成倍增加。這樣的情況十幾年前可能有，但在制度約束下，出現(xiàn)的可能性極低。”生態(tài)環(huán)境部執(zhí)法局副局長(zhǎng)夏祖義說(shuō)，不少公眾對(duì)環(huán)境執(zhí)法自由裁量有誤解，但自由裁量其實(shí)一直有自己的制度籠子。
2009年，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)系列文件，地方相繼制定了本地區(qū)的環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，避免了處罰的隨意性和不規(guī)范性。
隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)日益完善，特別是環(huán)境保護(hù)法修訂以來(lái)，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法手段更加豐富，環(huán)境行政處罰種類(lèi)增多，罰款處罰數(shù)額大幅提高，行政處罰自由裁量權(quán)隨之?dāng)U大。

　　“罰款額度上下限相差10倍，選擇使用單一手段還是復(fù)合手段，新形勢(shì)下，自由裁量的權(quán)力更大了。”人民大學(xué)教授李艷芳說(shuō)。被稱(chēng)為“2.0版本”的這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)，正是要進(jìn)一步規(guī)范自由裁量，降低執(zhí)法過(guò)程的隨意性，讓執(zhí)法更趨科學(xué)化、化。
指導(dǎo)意見(jiàn)明確了適用自由裁量權(quán)的基本原則和配套制度，文件之外，還提供了部分已在一些地方應(yīng)用成功的標(biāo)準(zhǔn)化基準(zhǔn)及計(jì)算方法，供各地參考。
南京的基準(zhǔn)及計(jì)算方法已經(jīng)應(yīng)用十來(lái)年。“五種四類(lèi)違法行為對(duì)應(yīng)各種裁量因子、參考系數(shù)，就有上千種不同的處罰方式、金額組合，執(zhí)法人員對(duì)照裁量因子選定，怎么處罰、罰多少錢(qián)交給系統(tǒng)就可以了。”南京市生態(tài)環(huán)境局政策法規(guī)處處長(zhǎng)石勇說(shuō)，執(zhí)法系統(tǒng)應(yīng)用后，替企業(yè)說(shuō)情的人也大大減少了。
　　確保企業(yè)被公平對(duì)待，避免基層執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)
一些地方的“執(zhí)法風(fēng)暴”中，發(fā)現(xiàn)違法動(dòng)不動(dòng)就頂格處罰，讓有些企業(yè)感到不公平。今年兩會(huì)，生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)李干杰在談到規(guī)范環(huán)境行政執(zhí)法行為時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)了對(duì)自由裁量權(quán)的規(guī)范和監(jiān)督。
　　“對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，就害怕不公平處罰。”政法大學(xué)教授王燦發(fā)說(shuō)。
在李艷芳看來(lái)，指導(dǎo)意見(jiàn)中的配套制度頗具亮點(diǎn)。“比如查處分離制度，將執(zhí)法的調(diào)查、審核、決定、執(zhí)行等職能相對(duì)分離，減少了權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)。”
再比如，重大執(zhí)法決定法制審核制度，就是希望通過(guò)法治審核，給被處罰方自我辯解的權(quán)利和機(jī)會(huì)。

　　除了對(duì)企業(yè)、對(duì)市場(chǎng)的意義，王燦發(fā)、李艷芳兩位專(zhuān)家都不約而同地提到了對(duì)執(zhí)法人員的保護(hù)作用。
福建省晉江市環(huán)境執(zhí)法中隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)陳青松說(shuō)，如果沒(méi)有具體指標(biāo)，同類(lèi)企業(yè)類(lèi)似違法行為受到的處罰就可能產(chǎn)生差異，這很容易讓企業(yè)對(duì)執(zhí)法者產(chǎn)生誤解，“極個(gè)別人員可能存在以權(quán)力謀個(gè)人私利的企圖，規(guī)范可以防止權(quán)力尋租，避免廉政風(fēng)險(xiǎn)，就是對(duì)執(zhí)法者的保護(hù)。”
　　地方的實(shí)踐也表明，系統(tǒng)應(yīng)用下，企業(yè)對(duì)受到的處罰心服口服。據(jù)石勇介紹，十年來(lái)，南京市級(jí)執(zhí)法運(yùn)用新系統(tǒng)自由裁量案件有3000多件，截至目前，沒(méi)有一起因?yàn)樘幜P不當(dāng)引起企業(yè)爭(zhēng)議的。
明示裁量具體標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)對(duì)違法受罰有預(yù)期，守法
意見(jiàn)中，對(duì)企業(yè)從重處罰情形的規(guī)定頗引人矚目。“從重”包括：兩年內(nèi)因同類(lèi)環(huán)境違法行為被處罰3次(含3次)以上的；重污染天氣預(yù)警期間超標(biāo)排放大氣污染物的；在案件查處中對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報(bào)復(fù)的；環(huán)境違法行為造成跨行政區(qū)域環(huán)境污染的；環(huán)境違法行為引起不良社會(huì)反響的；其他具有從重情節(jié)的。
與此同時(shí)，行政處罰法規(guī)定了依法應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰的情形，以及“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰”。

　　在南京等地的系統(tǒng)中，違法行為修正基準(zhǔn)的應(yīng)用收到了良好效果。“修正項(xiàng)可以獲得減輕處罰的機(jī)會(huì)。”石勇告訴記者，比如企業(yè)在發(fā)生違法后立即改正，積極采取補(bǔ)救措施等行為，都可以在系統(tǒng)中獲得裁量等級(jí)減項(xiàng)，減免相應(yīng)罰款額度。
“處罰不是目的，企業(yè)守法才是根本。”夏祖義說(shuō)，明示裁量具體標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)也對(duì)違法將受到的處罰有自己的預(yù)期，這對(duì)實(shí)現(xiàn)常態(tài)守法有很大作用。
按照要求，今年9月底前，各省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)要制定完成本地區(qū)環(huán)境行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境部還將在環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)中設(shè)置“行政處罰自由裁量計(jì)算器”功能，供各地參考使用。